LHS Discussion Hub: суддя адміністративного суду повинен мати достатньо повноважень, щоб відновлювати справедливість, якщо її не забезпечив орган виконавчої влади

Де проходить межа між правом державного органу прийняти рішення і правом суду прийняти це рішення замість державного органу? Чому в XXI сторіччі теорія Монтеск’є про поділ влади більше не діє? Як знайти баланс приватного права і публічного інтересу? Ці питання актуальні сьогодні не тільки для української, але й для всієї європейської спільноти. У пошуках відповідей на них адвокати, судді, державні службовці, міжнародні експерти та інші зацікавлені особи зібралися на LHS Discussion Hub: «Повноваження судді адміністративного суду: межі дискреції» 21 листопада 2018 року.

Відкриваючи захід, модератор дискусії Наталія Блажівська, президент IFA Ukraine, віце-президент Всеукраїнської асоціації адміністративних суддів, наголосила на важливості визначення тонкої межі між повноваженнями суду та органу виконавчої влади для забезпечення верховенства права, запросивши іноземних експертів розповісти, як питання дискреції вирішується в їхніх країнах.

Керівник проекту «Право-Justice» Довидас Віткаускас, відзначив, що ідея заходу в тому, щоб провести аудит діяльності адміністративної юрисдикції в Україні, як вона співвідноситься з судами інших юрисдикцій та органами виконавчої влади. Проблема в тому, що суди повінні мати достатньо компетенції, щоб захистити права, проте вони не можуть перебирати функції органів влади. Суди мають бути ефективним контролером у системі стримувань і противаг і в той же час треба дозволити органам виконавчої влади бути ефективними.

Наукове обґрунтування меж дискреції презентував Бартош Войцеховскі, суддя фінансової палати Вищого адміністративного суду Польщі, доктор юридичних наук, який зазначив, що сучасний уклад взаємодії органів влади та різних рівнів заперечують поділ влади на три гілки, треба побудувати іншу систему. За його словами, сьогодні в юридичних колах Польщі більше немає спорів про те, «чи є у судів законодавчі повноваження», натомість говорять, що їм таку функцію треба надати, і обговорюють її межі. Наприклад, суд повинен визначати норму поведінки, якщо немає нормативного регулювання або якщо неоднозначне розуміння норм права.

Власним досвідом також поділився Віргіліус Валанчус, суддя Європейського суду загальної юрисдикції, який раніше обіймав посаду голови Вищого адміністративного суду Литви. За його словами, у своїй роботі вони дотримувалися двох критеріїв: що адміністративний суд повинен визначити, чи є у нього повноваження прийняти рішення згідно з конституцією і законами, а також що орган влади має досить широку дискрецію, тож треба перевіряти, чи може суд на неї впливати.

Європейський Суд Справедливості, за його словами, дискрецію органу влади тлумачить широко або більш вузько залежно від обставин. Іншими словами, суддя повинен розуміти: для чого суд просять прийняти таке рішення і яка природа правовідносин та прийнятого рішення, відповідно до закону. Далі суддя повинен визначитися: чи є оскаржене рішення органу влади достатньо аргументованим для пояснення причин прийняття саме такого рішення, навіщо воно було прийняте; чи слідувала публічна адміністрація своїм цілям, заявленим спочатку, і третє, який результат вийшов, чи було прийняте рішення таке, як мало би бути, виходячи з мети взагалі?

У цілому пан Валанчус резюмував: «Суд не може замінити орган влади. Нехай кожен робить свою роботу. Вони — приймають рішення, а ми — контролюємо окремі елементи».

Підтримав цю тезу і суддя Окружного адміністративного суду м. Києва, к.ю.н. Костянтин Пащенко, відзначивши, що ключовими для суддів були підстави (мотивація) рішення і вибір ефективного захисту порушеного права. Судове рішення, яке вимагає позивач, також має переслідувати законну мету.

Досвідом Австрії щодо цих питань поділилася доктор Едіт Целлер, президент Асоціації європейських адміністративних судів. В Австрії дуже широка дискреція суддів. Якщо орган влади зважив всі важливі обставини перед прийняттям рішення, але не прийняв його, або не зважив усе, що міг, — австрійський суд має право прийняти рішення замість органу влади. Це викликає критику, але така наша система. Суд ставить крапку. Точно так само, як вищий суд може поставити крапку при перегляді рішень.

Особливо часто суди користуються цим правом, якщо орган влади не приймає жодного рішення. Суддя повинен знаходити баланс між інтересами особи і загальним публічним інтересом.

У зв’язку з цим Віргіліус Валанчус зазначив, що рішення меж повноважень суду у разі бездіяльності залежить від національних норм. Більшість країн йдуть таким шляхом: якщо від органу влади в установлений строк немає відповіді на запит, то це означає відмову, і таку відмову можна оскаржити.

Заступник голови Київського окружного адміністративного суду Віталій Щавінський наголосив на тому, що українські судді не приймають рішень за орган влади, а можуть лише прийняти рішення зобов’язати орган влади переглянути його рішення з урахуванням висновку суду у справі. На що пан Валанчус відзначив, що такий підхід часто зустрічається в пострадянських країнах. І від нього необхідно відмовлятися. «Ми в Литві це пережили. Але і в демократичних країнах, коли орган влади говорить, що суд занадто вліз на територію органу», — сказав суддя Європейського суду. Він навів приклад ситуації, коли суди неодноразово скасовують одне і те ж рішення, а орган влади все одно приймає таке ж. Цей процес не можна назвати ефективним і заводить ситуацію в глухий кут. У таких випадках, ймовірно, треба було б дати суду право прийняти рішення по суті, однак поки Суд ЄС не висловився з цього питання.

Також пані Целлер розповіла, що суд завжди повинен перевіряти предмет заяви, позови і результат, який хоче отримати позивач, тобто законність його інтересу, і саме з точки зору цього оцінювати обставини і факти.

Досвідом Нідерландів з питання прийняття рішень в адміністративних справах поділилася Естер де Руідж Бестуурслід, член правління міжнародного фонду «Судді для суддів». Аби не бути обмеженими у своїх повноваженнях, суддям довелося стати більш відкритими і пояснити деякі внутрішні процеси: як перевіряються на законність рішення органів влади і чому приймається те чи інше рішення. Судді напрацювали такі принципи і створили атмосферу, коли всім стало зрозуміло, що відбувається, і тоді вже сторони могли зрозуміти і спрогнозувати, що може бути далі.

У Нідерландах суд може приймати рішення, що орган влади прийняв незаконне рішення, повернути його органу влади і зобов’язати прийняти нове рішення. Але також суд може і сам прийняти рішення замість органу влади, хоча це повноваження використовується вкрай рідко. Наприклад, якщо людина і так дуже довго чекала, чи якщо немає ефективного рішення від органу влади.

Олег Михайлюк, інспектор Ради бізнес-омбудсмена, зазначив, що теорія Монтеск’є більше не діє. Зараз треба говорити про баланс влади, а не про її поділ. В Україні виконавча влада дуже недосконала, що створює більшість проблем. Також немає закону про адміністративні процедури. Усі регуляторні норми розпорошені по законах і підзаконних актах, немає єдиних стандартів для держорганів. Наприклад, багато органів не мотивують своїх рішень, оскільки внутрішня інструкція не висуває такої вимоги. А потім у суді виникає безліч нюансів при оскарженні.

Пані де Руідж відповіла колезі, що суддям не треба чекати кодексу (Віргіліус Валанчус підтвердив, що в Литві його так і не дочекалися), а треба виходити з тих норм, які є. І керуватися у разі чого Конституцією та принципами.

А ось пан Войцеховскі впевнений, що суд повинен зобов’язати орган прийняти рішення і дати час для такого рішення, якщо не уповноважений прийняти його сам.

Присутні представники органів державної влади підтвердили, що суди повинні брати активну участь у разі спорів і приймати рішення, якщо їх прийняття відповідатиме меті та сприятиме захисту порушеного права.

Так, член Центральної виборчої комісії Андрій Євстігнєєв зазначив, що ЦВК — «супердискреційний» орган. З одного боку, він, як і інші, пов’язаний статтею 19 Конституції України, але закон зобов’язує комісію керуватися принципом верховенства права. «І коли норми права інших законів не застосовні, не діють, ми змушені керуватися цим принципом», — наголосив пан Євстігнєєв. Він також зазначив, що у сфері судової практики суди точно не можуть приймати рішення замість ЦВК. Але можуть констатувати порушення. А, на думку спікера, в деяких випадках суд просто повинен приймати остаточне рішення. «Наприклад, суд не може замість ЦВК тлумачити виборче законодавство. Натомість може прийняти конкретне рішення, наприклад, про реєстрацію кандидата, з урахуванням строків виборчого процесу, оскільки у комісії може просто не бути часу чи не бути більшості голосів», — пояснив пан Євстігнєєв. Головне, за його словами, щоб особа отримала своєчасний ефективний захист.

Підтримала їх у деякому сенсі й Олена Калашнікова, суддя Шостого апеляційного адміністративного суду, зазначивши, що зараз Верховний Суд дотримується позиції, що саме по собі визнання бездіяльності неправомірною не завжди буде ефективним способом захисту.

МЕНЮ

LegalHighSchool – Вища школа для юристів і адвокатів