Відкоригувати практикою прогалини законодавства запропонували учасники LHS Discussion HUB

Нюанси статті 77 КАС України, доказування в адмінсудочинстві та питання оцінки судом доказів — усе це і навіть більше фахівці адміністративного судочинства обговорювали у рамках LHS Discussion HUB: «Доказування по-новому. Виклики для адмінсудочинства».

Модераторкою дискусії виступила Наталія Блажівська, суддя Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, віцепрезидентка Всеукраїнської асоціації адміністративних суддів, а співмодератором — Семен Ханін, керуючий партнер ЮК «АМБЕР», к.е.н., член правління ААУ, заслужений юрист України.

У ході онлайн-включення Олександр Пасенюк, президент Всеукраїнської асоціації̈ адміністративних суддів, розповів про історію підготовки та прийняття КАС України і зазначив, що у перші роки незалежності, після прийняття концепції реформи системи судочинства, яка задекларувала створення адміністративних судів, члени робочої групи зі створення КАС вивчали світовий та вітчизняний досвід, аби розробити документ на рівні європейських стандартів. Крім вітчизняних розробок, норми Кодексу базувалися на досвіді адміністративних кодексів Німеччини та Франції. Метою розробки КАС, за словами Олександра Пасенюка, був повний захист прав особи від свавілля держави. Він розповів про перипетії ухвалення КАС України та внесення в нього змін.

Також йшлося про труднощі та перепони, які виникли на шляху створення системи адміністративних судів. Резюмуючи, він наголосив, що будь-яка зміна законодавства без урахування думки всіх зацікавлених сторін та ретельного прогнозування його дії у часі може заподіяти значну шкоду як самому закону, так і нівелювати захист порушених прав та інтересів громадян і юридичних осіб від порушень суб’єктами владних повноважень.

Доповідач підкреслив, що 13 листопада 2021 року Верховна Рада України, вносячи зміни до Податкового кодексу України, серед іншого внесла зміни і до КАС України. При цьому ні судова спільнота адміністративних судів, ні вчені не були навіть повідомлені. Тривогу забили вже адміністративні суди першої інстанції після набуття чинності змінами, оскільки не було зрозуміло, яким чином застосовувати їх на практиці, оскільки вони суперечать принципам і засадам адміністративного судочинства.

Семен Ханін висвітлив зауваження, які висловило Головне науково-експертне управління Верховної Ради України до запропонованих змін до КАС України та наголосив, що проєкт змін ухвалений з порушеннями регламенту, оскільки в ньому є положення, які не були предметом розгляду в першому читанні. Крім того, внесені зміни виходять за рамки законопроєкту, що має назву «Про внесення змін до Податкового кодексу України та інших законодавчих актів України щодо забезпечення збалансованості бюджетних надходжень». Таким чином, зазначив Семен Ханін, Головне науково-експертне управління Верховної Ради України достатньо чітко обґрунтувало неприйнятність таких змін, тим більше, що вони були ухвалені з явним порушенням регламенту.

Як зазначив Олександр Терлецький, викладач — науковий консультант відділу підготовки викладачів (тренерів) Національної школи суддів України, ними розроблено тренінг для суддів адміністративних судів, присвячений проблемам захисту порушеного права в адміністративному судочинстві, в якому розглянуто зазначені зміни до КАС України. На його думку, накопичені зміни до КАС України не просто заважають, а роблять неможливим виконання головного завдання адміністративного судочинства, визначеного статтею 1 КАС України. Він наголосив, що жодна влада не зацікавлена в ефективному адміністративному судочинстві в повній його формі, саме тому ще на етапі розробки та схвалення до КАС України було внесено зміни, якими закладено колізію норм, наприклад між частинами 1 та 2 статті 77. Найбільшою бідою КАС України Олександр Терлецький назвав статтю 46, яка визначає, хто може бути сторонами в адміністративному процесі. На його думку, норма про превентивний судовий контроль цілком справедлива, проте пункт 5 частини 4 статті 46, в якому йдеться про можливість громадянина бути відповідачем за адміністративним позовом суб’єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду надане суб’єкту владних повноважень законом, перетворив адміністративний суд мало не у фіскальний орган. З часом правом звернення до суду наділили 32 органи влади. Він зазначив, що така практика робить не виконуваною головну мету адміністративного судочинства — захист права громадянина від свавілля держави.

Про вплив деяких аспектів доказування на розгляд судом податкових спорів говорила Ірина Желтобрюх, суддя КАС ВС, членкиня правління Всеукраїнської асоціації адміністративних суддів, д.ю.н. Вона виступила як науковець і запропонувала сформувати пропозицію робочій групі повернути статті 77 КАС України статус-кво. Доповідачка наголосила, що внесені зміни не лише впливатимуть на розгляд податкових спорів, але й на розгляд усіх адміністративних справ. Вона вказала на перелік прав та обов’язків учасників справи відповідно до статті 44 КАС України та наголосила, що внесеними змінами виключено обмеження суб’єкта владних повноважень посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення.

Також з Кодексу виключили важливе процедурне правило, яке обмежувало обсяг надаваних СВП до суду доказів переліком тих, на підставі яких ним свого часу приймалось оскаржуване рішення. Це правило служило запобіжником дотримання частини 2 статті 19 Конституції України, тобто гарантувало припинення «розшукової діяльності» органу поза межами процедур, що визначені Конституцією та законами.

Резюмуючи, Ірина Желтобрюх підкреслила, що закріплено поділ компетенцій між органами державної влади, з чого телеологічно випливає подальша заборона для суду втручатися у безпосереднє здійснення профільної діяльності державним органом, що за законом віднесена до предмета його відання та владного уповноваження у межах та в спосіб, які чітко визначені законом. Порушення такої заборони буде порушенням фундаментальних принципів незалежності і неупередженості суду та принципу поділу влади.

Ігор Дашутін, суддя КАС ВС, д.ю.н., нагадав, що КАС розглядає не лише податкові, але й санкційні справи, тож ухвалення змін до статті 77 КАС України ускладнили розгляд і цих справ. Змінами здійснюється спотворення та підміна сутності попередньої редакції частини 2 статті 77 КАС України, відповідно до якої суб’єкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення.

На його переконання, нова редакція статті 77 порушує принцип правової визначеності, котрий є одним з елементів верховенства права, який полягає в тому, що обмеження основних прав людини і громадянина та втілення цих обмежень на практиці допустимі лише за умови забезпечення передбачуваності застосування правових норм, встановлених такими обмеженнями. Тобто обмеження будь-якого права має базуватись на критеріях, які дозволяють суду відокремлювати правову поведінку від протиправної та передбачати юридичні наслідки своєї поведінки.

Як наголосив Ігор Дашутін, абзац 1 статті 77 КАС України дещо суперечить абзацу 2 частини 2 статті 77. Порушення презумпції винуватості суб’єкта владних повноважень призводить до порушення завдань та засад адміністративного судочинства. Він також відзначив, що зміна редакції змінила вже сформовані підходи у розгляді санкційних справ, відповідно до яких приймаються лише ті докази, які були перед прийняттям рішення органом влади. Наразі судді КАС ВС почали отримувати документи, які сформовані після прийняття відповідного рішення, і судді, відповідно до ухвалених змін, не мають права не приймати ці докази.

Наталія Блажівська наголосила на важливості озвученої проблеми, оскільки останнім часом санкційних справ стає дедалі більше і всі вони розглядаються Верховним Судом як судом першої інстанції. Через це шлях до Європейського суду з прав людини осіб, які не задоволені ухваленим рішенням і вважають, що їхнє право не було захищене в українському суді, є дуже коротким. Вона звернула увагу на одну із статей, яка закріплена в рекомендації Комітету міністрів Ради Європи про добре врядування за 2007 рік, яка чомусь досі не перекладена українською. Комітет міністрів зазначив, що суб’єкт владних повноважень має здійснювати свої повноваження тільки в тому випадку, якщо встановлені факти і чинне законодавство уповноважує його робити це виключно з метою, для якої його було утворено. «Хотілося, щоб ці слова були не лише декларацією для нашого урядування, але й сприяли скороченню кількості спорів, з якими громадяни звертаються до адміністративного суду», — підкреслила Наталія Блажівська. Вона зазначила, що суди першої та апеляційної інстанцій найпершими стикаються з цими проблемами, що є наслідком не до кінця проаналізованих кроків парламенту. Адже якби ухвалені зміни були свого часу обговорені, ми могли б отримати удосконалену версію частини 2 статті 77 КАС України і ця досконалість слугувала б розвитку адміністративної юстиції та верховенства права, а не стала приводом для критичних зауважень, які маємо наразі. Попри це, Наталія Блажівська підкреслила, що відсоток справ, виграних на користь особи в адміністративній юстиції, є величезним. Якщо в Польщі це не більше 40%, то в Україні це понад 60%.

Олександр Кравець, суддя П’ятого апеляційного адміністративного суду, також констатував, що внесення змін до статті 77 КАС України — це той вид нормотворчої діяльності, який призводить до проблем якості закону як частини правової визначеності та складової верховенства права. На його думку, юридична техніка дуже багато значить, і тут ми стикаємось із ситуацією, коли знято імперативне обмеження в допуску тих чи інших доказів, проте не можна позбавити суд можливості тлумачення закону. Суд же має тлумачити закон на користь тієї особи, права якої порушено.

Доповідач нагадав правову позицію Верховного Суду, сформульовану у постанові від 2 липня 2019 року, та зазначив, що суб’єкт владних повноважень має доводити правомірність свого рішення саме на час його прийняття та не може керуватись обставинами і доказами, яких не існувало на такий момент. Ця позиція корелюється і з практикою Європейського суду та статтею 2 КАС України. «У нормі йдеться про допустимість певних доказів, і якщо ми встановлюємо, що цих доказів не існувало на момент прийняття рішення, то це рішення не може бути обґрунтоване саме цими доказами», — наголосив Олександр Кравець.

На думку Антона Поляничка, адвоката АО «ЛНМ», голови наукової ради Асоціації податкових радників, к.ю.н., не все так кепсько, як здається з першого погляду. Він вважає, що сторона не позбавлена права не подавати докази, які можуть погіршити її правову позицію. Внесені до статті 77 КАС України зміни прибирають у суб’єкта владних повноважень будь-яку дискрецію: його імперативно зобов’язують надавати всі докази, які він має у своєму розпорядженні.

Законодавець хотів не щось удосконалити у статті 77 КАС України, а прибрати ту редакцію частини 2 статті 77, яка імперативно обмежувала контролюючі органи у поданні доказів, які не були ним покладені в основу оскаржуваного рішення, підкреслив Антон Поляничко. «Важливо, щоб у судів першої інстанції не склалося враження, ніби новели статті 77 КАС України розширюють строки подання доказів суб’єктом владних повноважень, оскільки ніяких підстав так вважати немає», — переконаний він.

Василь Ільков, суддя Дніпропетровського окружного адміністративного суду, професор, д.ю.н., зазначив, що, звертаючись до адміністративного суду, людина вже має якесь порушене право, порушення якого відбулося за певною процедурою та на підставі певних зібраних доказів. Саме протиправність цього рішення досліджуються судом і за результатами цього дослідження рішення скасовується, визнаються протиправними дії чи бездіяльність.

Логіка реалізації частини 2 статті 77 КАС України опиралася на фундаментальний принцип, що відрізняє адміністративне судочинство від усіх інших: обов’язок щодо доказування правомірності свого рішення, дій чи бездіяльності покладається на відповідача. І попередня редакція статті містила розшифровку саме цього принципу.

За словами Василя Ількова, будь-який суддя першої інстанції знає, що в кожному судовому засіданні податкова намагається подати нові докази чи викликати додаткового свідка. І якщо раніше захисник цілком справедливо заперечував проти подання нових доказів до справи, адже вони не були безпосередньо покладені в основу оскаржуваного рішення, то тепер податковий орган повинен подати до суду всі докази, а їх недолучення судом може стати підставою для скасування рішення.

Резюмуючи дискусію, Наталія Блажівська зазначила, що саме судова практика має відкоригувати те, що свідомо чи ні було закладено законодавцем не відповідно до принципу верховенства права. Принагідно вона навела цитату колишнього президента Верховного Суду Ізраїлю Аарона Барака, який писав: «Стабільність без змін є занепадом, зміни без стабільності є анархією. Роль судів у тому, щоб поєднати прогалину між потребами суспільства і правом, не дозволивши правовій системі занепасти чи впасти в анархію. Суддя має забезпечити стабільність зі змінами і зміни зі стабільністю. Як орел в небі, який зберігає свою стабільність, лише коли рухається, так і право є також стабільним, лише коли воно рухається. Досягти цієї мети дуже важко».

За результатами обговорення Наталія Блажівська запропонувала звернутися до вищого законодавчого органу з пропозицією відкоригувати основоположні норми.

Семен Ханін, у свою чергу, підкреслив, що інколи суб’єкт владних повноважень намагається добути з лимона 110% лимонного соку. Це ще нікому не вдавалося, тому важливо усвідомити, що ця спроба приречена на поразку. Ми живемо в умовах, коли економічно активні громадяни і бізнес виїжджають за межі країни, а грошовий потік, який формують так звані заробітчани, порівняний з надходженнями від експорту металу чи зернових. Якщо люди і підприємства не будуть почуватися захищеними, вони можуть усі виїхати за кордон. Отже, обговорювана проблема насправді виходить далеко за межі адміністративного права — це проблема майбутнього країни.

МЕНЮ

LegalHighSchool – Вища школа для юристів та адвокатів

0
Ми любимо ваші думки, будь ласка, прокоментуйте.x
()
x
Кошик